2023年中央一號文件發(fā)布，聚焦全面推進鄉(xiāng)村振興，其中提出要總結地方“小田并大田”等經(jīng)驗，探索在農(nóng)民自愿前提下，結合農(nóng)田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。

在我國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟中，土地細碎化是一直存在的問題，特別是在南方丘陵山部地區(qū)，土地細碎化更加明顯。其實很早以前，各地方就開始探索解決這一問題的途徑。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員張照新向新京報記者表示，這一次中央一號文件明確提出“小田并大田”，也意味著該舉措首次從地方實踐上升到中央文件，將進一步推動土地細碎化問題的解決。張照新同時強調，“小田并大田”在實踐中的交易成本并不低，還需要各地政府有意識地引導，結合相應的契機進一步推動，不宜強推。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員張照新。受訪者供圖

(資料圖片)

機械化耕作與勞動力問題推動“小田并大田”

為什么今年的中央一號文件提出了“小田并大田”？張照新表示，隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，我國農(nóng)村勞動力大量轉移進城，預計到2035年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將超過70%。大量農(nóng)民離土離鄉(xiāng)、進城就業(yè)，農(nóng)村土地流轉、人地分離的現(xiàn)象將十分普遍，加上農(nóng)村人口老齡化問題突出，解決勞動力成本問題迫在眉睫，而農(nóng)業(yè)機械化操作也對規(guī)模化經(jīng)營提出了需求，這些變化都在推動著“小田并大田”。

目前，中國有2億多農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，戶均耕地面積只有7畝多，僅相當于歐盟的1/40、美國的1/400，在國際上缺乏競爭力，部分進口農(nóng)產(chǎn)品到岸稅后價格甚至低于國內價格。在這種情況下，深化農(nóng)村土地制度改革，引導土地經(jīng)營權有序流轉，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，能夠進一步實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，推進標準化生產(chǎn)，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質量效益和競爭力。

張照新表示，要想進一步解決土地細碎化問題，實際上還有很多硬骨頭要啃。在實踐操作中，“小田并大田”是個好辦法，但交易成本也并不低。這就需要一個契機，讓事實證明通過這種“并”能夠帶來明顯的效益，還可以補償“并”的過程中成本和解決可能存在的爭議，基層政府推動起來才能更加順暢。不過，問題的解決并不是一蹴而就的，這需要各地政府有意識地引導，結合相應的契機進一步推動，不宜強推。

如今糧食安全作為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，我國也正在推廣高標準農(nóng)田改造，即由國家來出資，將農(nóng)戶的農(nóng)田改造成高標準農(nóng)田。在張照新看來，在國際上也有一些類似的經(jīng)驗可尋，有的國家通過政府解決土地基礎設施建設的途徑，引導土地規(guī)模化經(jīng)營。在我國，高標準農(nóng)田改造也是推動解決土地細碎化問題的一個契機。

“小田并大田”之后主要有三種經(jīng)營方式

由于各地土地資源多樣，解決土地細碎化問題，并不是一件容易的事情。我國提倡“增人不增地，減人不減地”，在第二輪土地承包到期后再延長30年的大背景下，各地也在探索“小田并大田”的特色路徑，具體措施不盡相同，甚至在同一個縣不同的村子，方式也不同。目前，“小田并大田”主要契機多是招商引資、土地整理兩種動因。

從具體的組織形式來看，“小田并大田”主要有農(nóng)戶自發(fā)互換和村集體統(tǒng)一組織兩種方式；從田塊合并后的經(jīng)營方式來看，則可以分為三類：第一種是農(nóng)戶自主經(jīng)營，第二種是流轉到家庭農(nóng)場、合作社或者企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體等；第三種則是以入股到村集體，由村集體經(jīng)濟組織進行統(tǒng)一經(jīng)營或發(fā)包。

中央一號文件提到，引導土地經(jīng)營權有序流轉，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。張照新提醒，這里尤其值得注意的是“適度”二字。中國不同于美國、加拿大、澳大利亞等國家，發(fā)展大型規(guī)模化農(nóng)場并不現(xiàn)實。因此，在政策上不提倡企業(yè)大規(guī)模流轉農(nóng)民土地，而是支持家庭農(nóng)場、合作社，通過擴大經(jīng)營規(guī)模提高資源利用效率和勞動力效率，增加收入。不同地區(qū)土地資源狀況不同，作物種類不同，合理的經(jīng)營規(guī)模也有差異。此前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就此發(fā)布過相關文件，提倡農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模是當?shù)貞艟邪匾?guī)模的10倍到15倍之間。

張照新表示，“在探索規(guī)模經(jīng)營的過程中，我們還是要鼓勵簽訂長期合同，簽訂十年、十五年的流轉合同，有利于規(guī)模經(jīng)營主體的穩(wěn)定發(fā)展。”

服務型規(guī)模經(jīng)營仍面臨瓶頸

目前，我國土地規(guī)模經(jīng)營主要分為兩種類型，一種是土地集中型規(guī)模經(jīng)營，另一種是服務型規(guī)模經(jīng)營，即通過社會化服務組織提供服務實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。社會化服務組織既獲得了規(guī)模經(jīng)營的效應，同時也避免由于土地流轉帶來的農(nóng)業(yè)成本增加的問題。

不過，在丘陵山區(qū)以及特色作物領域，由于農(nóng)業(yè)機械化水平偏低、品種之間差異大等原因，服務型規(guī)模經(jīng)營還面臨很多難題。目前，很多地區(qū)也在積極探索，通過宜機化改造、統(tǒng)一品種、統(tǒng)一種植模式等手段，推動服務規(guī)模經(jīng)營。

在農(nóng)業(yè)社會化服務組織的發(fā)展中，往往面臨農(nóng)業(yè)利潤較低，難以賺到錢的困境。有的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)也逐漸探索，為農(nóng)戶提供統(tǒng)一品種，通過集中管理，穩(wěn)定價格保障銷路的方式，打通農(nóng)業(yè)社會化服務的全鏈條。

張照新表示，在耕種管收服務的基礎上，再加上產(chǎn)后的加工流通，將服務貫通全產(chǎn)業(yè)鏈，社會化服務效益將會得到明顯提升。

“三項制度”讓資本進入土地流轉有“門檻”

中央一號文件還提到，加強資本下鄉(xiāng)引入、使用、退出的全過程監(jiān)管。健全社會資本通過流轉取得土地經(jīng)營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，切實保障農(nóng)民利益。

企業(yè)不同于農(nóng)民合作社，土地流轉很大。一旦經(jīng)營不善，不僅帶來土地資源的浪費，而且也可能由于難以支付農(nóng)民土地資金而面臨糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。為了防止流轉土地作非農(nóng)用和破產(chǎn)等風險，這是文件提出健全社會資本流轉土地“三項制度”的原因。

張照新表示，資格審查、項目審核和風險防范這三項制度其實早在幾年前就提出來了，但是在實際推行過程中還存在阻力和難點，這一次中央一號文件再次明確要求，無疑將進一步推動相關制度的強實施。

目前，我國土地流轉面積在5.5億畝左右，企業(yè)流轉土地不到1億畝。但是也要看到，在當前鄉(xiāng)村振興的大背景下，加上城鄉(xiāng)消費者對優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品的需求快速增加，農(nóng)業(yè)轉型升級步伐加快，很多工商資本也察覺到農(nóng)業(yè)領域潛在的機會，進入三農(nóng)領域積極性提高。建立健全“三項”制度，將會更加有效的預防規(guī)模經(jīng)營中出現(xiàn)的風險和問題。

家庭農(nóng)場是適度規(guī)模經(jīng)營的主力軍

在農(nóng)村，家庭農(nóng)場往往是由種田好手發(fā)展而來的，從幾十畝地，到三五百畝地，他們的土地產(chǎn)出率一般要比企業(yè)更高，更有利于充分發(fā)揮我國資源優(yōu)勢，是適度規(guī)模經(jīng)營的有效形式。特別是種植業(yè)領域，家庭農(nóng)場的優(yōu)勢更為明顯。從收入角度看，一個經(jīng)營200-300畝土地的家庭農(nóng)場，一年的收入甚至比外出打工多。

家庭農(nóng)場主多是農(nóng)村發(fā)展的領頭羊，他們不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，同時也往往是農(nóng)村中的“中堅力量”，在鄉(xiāng)村治理中往往也是“意見領袖”，發(fā)揮著重要作用，有些學者稱之為“新中農(nóng)”。

在我國，30畝以上的家庭農(nóng)場超過700多萬戶左右，50萬畝以上的家庭農(nóng)場有300萬戶左右。張照新表示，農(nóng)村發(fā)展還是要以農(nóng)民為主體，應支持農(nóng)戶發(fā)展成為家庭農(nóng)場。這不僅可以實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，也能夠解決農(nóng)村就業(yè)、促進農(nóng)民增收。與此同時，家庭農(nóng)場在經(jīng)營過程中，也要通過組建農(nóng)民專業(yè)合作社，開展聯(lián)合與合作，增強自身在市場中的競爭力。

新京報記者 耿子葉